胡錦濤總書記前不久在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上強調，要進一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務，完善特殊人群管理和服務政策。那么，治理“城中村”將于何處著手？從哪里突破？最近，半月談記者在北京、上海、廣州三地的“城中村”進行深入采訪，發現各地都有不同的思考和探索。盡管做法未必完全成熟，但努力的方向給人以啟迪和希望。（《半月談》2011年第7期）
北京大興區老三余村試點城鄉結合部封閉管理模式，這些社區早上6點開放，晚上11點后關閉村門，無特殊情況不得出入。
北京：社區化管理在質疑中前行
冬季不管天多冷，北京市大興區西紅門鎮大生莊村的流動人口管理員王澤林都會在六點半之前起床，洗漱、吃飯之后，就開始挨家挨戶敲門窗，聽到屋里有人回答才離開。他說，我們村的流動人口來自全國27個省份，南方人很多，有的不會用爐子，害怕煤氣中毒，所以每天早上都要叫醒了才放心。
“晚提醒、早叫醒”是實行社區化管理的村莊提供的服務之一。2010年3月，北京市在部分城鄉接合部地區試點推行社區化管理，“建圍墻、安街門”是這一管理模式的直接表現，因此也被一些媒體解讀為“封村”而受到質疑。最近，半月談記者走進這些村莊，發現社區化管理的內涵正在朝著強化服務的方向延伸和拓展。
三個80%加速“城中村”治理
大興位于北京城區南部，隨著城鄉一體化進程加快和“城南行動計劃”不斷深入，大量流動人口涌入這里。近年來，在大興區黃村、西紅門、瀛海、舊宮和亦莊5個鎮，形成了90余個流動人口與常住人口比例倒掛村，有的村流動人口甚至達到了常住人口的10倍。
由于這些村落大多處于自然開放狀態，閑雜人員任意往來，村莊長期管理無序。據統計，近5年來大興區80%的案件發生在這些地區，抓獲的違法犯罪人員80%暫住在這里，被侵害的對象80%也是暫住在這些地區的流動人口。
“污水橫流、垃圾遍地，幾乎沒有下腳的地方，打架、吵架、丟東西的事兒三天兩頭發生。”大興區老三余村，不止一位村民如此形容社區化之前的亂象，“自行車放門口一轉眼就沒了，村里到底有多少人誰也說不清楚。”
經各村村民代表大會討論通過，從2010年3月起，大興區財政投資9000萬元在流動人口倒掛村實施社區化管理試點。其主要措施包括：
——“建圍墻、安街門、守路口、設崗亭”。改造開放式的自然村，變為封閉式或半封閉式社區進行管理。村內人員、車輛實施持證出入，村莊主要路口24小時專人值守。
——“三站合一”。建立村莊綜治中心，將原有的社區警務站、流動人口管理服務站、巡防工作站合一。同時，在每個村莊的綜治中心設立“民調室”，由社區民警與村委會干部共同開展村內矛盾糾紛調處工作。
——“上人防”。按照實有人口2.5‰配備巡防隊、流動人口5‰配備流動人口管理員，明確兩支力量的職責任務，規范工作程序，發揮輔警作用。
——“上技防”。根據各村街巷胡同的分布、數量等情況，評估每個村莊監控探頭的需求量，確定需要安裝的點位，進行統一安裝。并在鎮、村分別建立監控平臺，實行24小時專人值守，實現村莊網上巡邏。
大興區金星派出所所長楊鳳忠介紹，從2010年3月金星地區16個自然村實行社區化管理以來，當月發案數量同比下降27%、環比下降22%，治安環境明顯改善。
管理向服務延伸
社區化管理模式的推動者之一、大興區公安分局局長陳德寶說：“社區化管理是系統的工程，最終目的是讓村莊居民能夠享受到城市社區生活的服務。”
來自山東的鞏加營是一名殘疾人，目前在大興區西紅門鎮大生莊村開了一家小商店。“我來京七八年了，以前住在村外，這兩年村里環境好了，我才搬來。”鞏加營說，實行社區化管理后，村里有了專門的保潔隊，衛生環境比以前好多了。有點生活上的問題，跟村里“外管站”說一聲，一般都能幫助解決。
鞏加營所說的“外管站”就是村里的綜治中心。記者看到，這里不但分門別類設置了辦理各種手續的柜臺，還提供“外來務工者指南”等讀物以及計生藥具等服務項目。
中心工作人員介紹，他們免費提供村內的房源信息，并將附近經過核實的正規單位的用工需求統一收集后，每周在中心外“擺攤”，免費向村內的外來務工人員提供。“現在村子里張貼的招工小廣告明顯減少，流動人口找工作也更加方便、放心了。”
來自山西的司馬美峰夫妻二人從這里找到了滿意的工作。在村子附近的百納物流公司工作一年后，夫妻倆因業績出色，公司獎勵出國旅游。司馬美峰高興地告訴記者，沒想到我們兩口子打工還能出國，多虧了“外管站”給我們介紹工作啊！
記者在采訪中了解到，社區化管理模式基本確定后，對流動人口的服務工作正在不斷加強。2011年，大興區提出了“三個延伸”的理念：從村內向村外延伸，從硬件向軟件延伸，從管理向服務延伸。
大生莊村黨支部書記李武江說，一個占地至少260平方米的綜合服務中心在今年內就將投入使用。“服務中心將在整合現有服務項目基礎上，提供更多內容。房屋租賃、就業用工、社保報銷等服務就不用說了，將來村里的流動人口子女上學，服務中心都可以幫助聯系附近的打工子弟學校、民辦學校，同時將村衛生所納入服務中心，為村里的居民提供基本的醫療衛生服務。”
記者在壽寶莊、老三余等村看到，規模不等的綜合服務中心都在緊鑼密鼓地施工中。
有家一樣的感覺
社區化管理給這些村子帶來的變化是明顯的，最大的變化在人心。在壽寶莊村，東北來京人員嚴靜告訴記者：“原來村里特別亂，除了睡覺根本不想回來，現在真有點家的感覺了。”
“不管是常住人口還是流動人口，歸屬感都增強了。”李武江說，很多南方來的務工人員，不了解煤火的使用常識，村里人經常提醒提醒，拉近了彼此的距離。現在大生莊村的常住人口和流動人口關系融洽，誰家有個婚喪嫁娶的大事，不管外地的還是本地的，都伸手相助。
由歸屬感帶來的“自覺”意識體現在村民生活的方方面面。有人進村租房子，總會有人熱情地幫忙介紹房源，房主也會主動提醒房客，必須到綜治中心簽署管理協議；經商的村民每天收攤后，都會自覺打掃門前衛生，以往垃圾遍地的情形再也見不到了。
李武江告訴記者：“原來需要10多名管理人員，現在四五個人就夠了，通過與績效獎金掛鉤、建立人人隨時監督等機制，管理人員的自覺性也大大提高，能夠主動地提供服務。”
由于村莊環境美化、治安情況好轉，越來越多較高層次的務工者愿意到村子生活。而村莊在加強和完善社區化管理的同時，也越來越多地把眼光投向村外。李武江說，我們將逐步引入相對高端的產業，改變原來低效、粗放的產業結構，使之與村莊的社區化管理相互促進，提高務工人員的收入。
穩定的工作和較高的收入是化解矛盾的根本出路。不少外來務工者告訴記者，手里有錢了，生活環境好了，矛盾自然就少了。
中國人民公安大學教授安瑛說，社區化管理模式是城鄉接合部和流動人口管理模式從傳統的粗放型、排斥型向集約型、融合型的轉變。社區化的管理和服務控制了發案數量，維護了環境秩序，并逐步形成流動人口長住化態勢，無疑可以實現管理成本投入與產出的良性循環。
據首都綜治委2011年3月公布的數字，北京已有13個區縣的444個村莊實現了村莊社區化管理，完成了計劃的66.7%；2010年全年，北京城鄉接合部地區刑事案件發案同比下降49.1%，實現了發案少、秩序好、群眾安全感和滿意度上升的目標。
廣州：“引導式服務”讓流動人口享受“柔性管理”
近年來，隨著廣州市“南拓戰略”的實施，番禺區在城市化進程中快速發展，成為大量流動人口求職創業的旺地。總面積786.15平方公里的番禺區有戶籍人口99萬，暫住和就業的流動人員卻多達102萬。據番禺區出租屋流動人員管理辦公室主任黎梓華介紹，目前番禺區一些“城中村”居住的主要是企業外來務工人員。
在流動人口數量龐大、人員結構復雜的番禺區，一種以政府為主導、調動多種社會力量積極參與的“引導式服務”模式正在逐步建立起來。不同于從前“人盯人”的“被動式管理”，這種新型的社會管理模式有效地提高了政府服務管理效能，激發了社區活力。
只管收租的屋主變成了租客的“保姆”
石樓鎮石一村是外來務工人員寄居的大“部落”，登記在冊的流動人員有3214人，其中16歲～34歲的青壯年流動人員占44%，70%的流動人員為初中學歷，多數在附近工廠打工。沿街的便利店、飯館、車行、消防器材店等環繞在樓群四周，裝點出熱鬧的生活氣息；樓群中間的空地擺放著幾張臺球桌，吸引了不少外來工前來消遣。
大王公街三巷一號一樓，是來自四川閬中的外來工彭永明的“家”。樓房外墻上掛著寫有“番租014477”的紅色牌號，樓道內一處顯眼位置掛著出租屋屋主的“物業管理培訓結業證”。
黎梓華告訴記者，番禺區所有的出租屋都被編上了牌號，以往只管收租的屋主變成了租客的“管家”和“保姆”。“就像出租車的‘車牌’和‘駕照’，只有具備這‘一牌一證’的出租屋，才有出租資格。”黎梓華說。
而在番禺區開展綜合整治出租屋之前，當地遠非這番景象。由于流動人員眾多、結構復雜，而政府部門又沒有專業隊伍進行管理和提供規范化服務，致使出租屋市場呈現一片亂象：流動人員底數難以摸清，一些房屋不符合安全標準、產權不明確，甚至還有不少不法分子藏匿在出租屋里開設黑網吧、制假“小作坊”，盜竊、非法傳銷等治安問題層出不窮。
為明確屋主的責任，更好地為租住者提供貼心、安全的服務，番禺區要求屋主承擔治安、消防、衛生三大職責，并建立了一套出租屋安全標準。能居住30人以上的出租屋由屋主專門聘請物管員管理，屋主和物管員都必須經過培訓。屋主和管理員具備勞動部門認定的培訓資格證，出租屋符合安全標準才能出租。
在彭永明的房間里，記者注意到一個特殊設備——滅火器。黎梓華說，出租屋的空間狹小，發生火災會對人身安全構成極大威脅，番禺區要求每間出租屋必須配備一個滅火器，出租屋流動人員管理服務站的工作人員每月定期排查，屋主和物管員更要經常上門，檢查房屋是否存在安全隱患，切實做好服務工作。
一位出租屋的主人告訴記者，我們現在要為租戶的安全負責，責任更加重大。我們的信心來自于租戶的積極配合，這些流動人口能把這里當成家，才會真正愛這里，才會愿意為大家共同的家付出更多。
彭永明告訴記者，雖然石一村的出租屋空間狹小，卻讓他找到了一種安全感。他的朋友都是住在附近的外來工，閑暇時大家一起聚餐、打球、唱歌，天南海北地聊天，生活都很樂觀，充滿活力。經常來打掃房間的屋主、每月上門查訪的服務中心工作人員，和他在交往中都成了好朋友。他特別向記者提到，流動人口的“歸屬感”來源于真正融入當地社會。
從彭永明家走到石樓鎮出租屋流動人員管理服務中心只需5分鐘，去年6月，他就在這里辦理了居住證。說起居住證的好處，彭永明如數家珍：“持有居住證連續居住并繳納社會保險，便能在入戶、就業培訓、子女教育等方面享受優惠待遇……”
以“引導式服務”取代“被動式管理”
記者在廣州尚禾箱包有限公司的廠房里看到，30多名工人在一輛流動信息采集車前排起長隊。據了解，這是應公司要求，流動人口管理服務人員直接派采集車提供上門服務。采集車上有2名工作人員，2臺筆記本電腦，身份證讀寫器、打印機、照相機各一臺。工人帶著事先填好的表格，依次上車交表、刷卡離開，只需幾秒鐘信息便錄入電腦。
目前番禺區正通過建立區、鎮、村三級管理服務平臺，并調動出租屋主、企業、黨團組織等多元化服務主體，將過去的“被動式”管理，變為現在的“主動式”服務，同時不斷擴大和優化公共服務，讓外來工更深層次地融入城市。
工作人員告訴記者，現在的流動人員信息系統還能向計生部門自動傳送育齡婦女信息，更好地做好育齡婦女保健工作。同時系統還能與公安信息系統自動比對數據，實現“一方采集，多方使用”的信息化資源共享。汶川大地震、南方雨雪冰災發生后，管理服務人員通過信息系統第一時間找到來自受災地的外來務工人員，對其進行幫助和慰問。
石樓鎮出租屋流動人員管理服務中心主任陳漢波告訴記者，“引導式服務”模式調動了各方資源，整合力量為流動人員提供服務，緩解了基層人手緊張的矛盾。
在企業，錄用流動人員30人以上的就要組建流動人員服務小組，2000人以上的要建立服務站。站長必須由企業安排專職或兼職人員擔任，接受各鎮街管理服務中心指導。服務站工作人員要保證員工宿舍符合安全標準，并對員工進行消防安全、房屋結構安全、社會治安、生產安全和交通安全等相關培訓。
廣州尚禾箱包有限公司總經理包向前來自四川廣安。作為一名到廣州20多年尚未落戶的“老外來工”，他感慨地說，這幾年政府對流動人員的管理理念發生了很大變化，以前是我們求人辦事，現在是他們上門服務，多個部門聯動協助企業解決問題。
生活在融入 “身份”仍期待
來自廣西的林麗萍在番禺萬捷制衣廠工作，丈夫歐許永在石一村開了一家便利店，一兒一女都在番禺的公辦小學就讀，每學期要交1500多元的贊助費。一家四口住在一廳兩房40平方米的出租屋。林麗萍說，在廣州生活開銷不小，每月能攢下1000多塊錢算不錯了，我們把希望寄托在孩子身上，希望他們接受良好教育，早點出人頭地。
盡管林麗萍夫婦迄今仍未“生根”，但他們卻希望自己的孩子能擁有名正言順的廣州人身份。林麗萍說，當地人的小孩會講粵語和普通話，我的兩個孩子從小在廣州長大，在學校跟當地小孩朝夕相處，生活方式和他們沒什么差別，如果不說出來，誰都看不出他們是外地人。
像很多城市外來工一樣，彭永明渴望在大城市扎根。他說：“廣州的經濟發達，交通便利，就業機會多，我在廣州生活了十多年，在廣州比在老家還適應，以前愛吃的辣椒現在吃了就上火，平常也喜歡像廣州人一樣煲湯、喝涼茶。”
2010年廣州亞運會期間，廣州市政府為感謝市民的理解支持，派送“亞運大禮包”，其中也包括辛勤工作、為建設廣州添磚加瓦的外來工。這份禮物一直被彭永明珍藏著。應記者要求，他一邊小心翼翼地拆開“禮包”展示里面的市長感謝信、亞運紀念封、紀念郵票，一邊對記者說：“這份禮物證明我也是‘廣州人’，我會永遠保存留作紀念。”
上海：拿什么破解“新二元結構”
隨著外來務工人員流入的增加，上海城鄉接合部近年來形成了一批外來人口聚集區，規模從幾千人到幾萬人不等，范圍一般都以原來的村莊為界限，形成流動人口聚居的“村落”。
在這些地方，除了傳統的城鄉二元結構之外，戶籍人口與非戶籍進城務工人員又構成了一種新的二元結構。
上海如何破解類似“城中村”這樣流動人口聚居區中的“新二元結構”？他們進行了哪些探索？
讓合法的集中居所取代非法的私搭亂建
一提起現在自己的住所，從江蘇徐州來滬打工的劉耀軍就流露出喜悅的神情。每個房間都有電話、寬帶、有線電視和空調，房間層高3.6米，每間都有陽臺，地上鋪著地磚，“比我自己家還要整潔明亮，一住進來就有到家的感覺”。
劉耀軍所住的是緊鄰長江口的上海市高東鎮“高東公寓”，這也是浦東新區第一個新建的外來務工人員集中居住區。這個公寓有宿舍樓3幢，面積13370平方米，探親房15套，一共可容納2880人。公寓居住區在浴室、食堂等場所采用智能卡消費的方式，整個小區設有周界報警系統、錄像監控系統和對講報警系統。由于服務管理到位，這一外來青年人為主的社區運行近3年來的發案率幾乎為零。
在上海的城鄉接合部村莊里，不少都是外來人口的數量超過本村戶籍居民，甚至是本村人口的數倍。而原先這些外來務工人員基本是租住當地農民的出租房，不少當地農民為了增加收入，新蓋了大量房屋，其中許多是私搭亂建。記者了解到“城中村”修建的這種非法建筑，被當地形象地稱為“種房”。這種非法建筑修建的速度非常快，一棟兩層的樓房一般10天就能建好，最快的甚至三四天就建成，就像種樹、種菜那樣簡單快捷，幾天不見房子就像韭菜一樣“長高”了。記者調查發現原先私搭亂建嚴重，村內建筑畸形發展主要是由于出租房收益不錯，也有的地方是為了在拆遷時多得補償，這些都造成村內街道越變越窄，公共設施用地受到侵占。
在流動人口聚居地建設農民工公寓和專門針對農民工的公共租賃房項目，是上海近期破解“城中村”問題的探索之道。
高東鎮的探索在上海并非個案，在外來人口已近100萬人的松江區，已經建成78個專門針對外來務工人員的公共租賃房項目，總建筑面積131萬平方米，讓近6.4萬名外來務工人員住有所居。在這里，外來務工人員享受著標準化小區的管理和服務，有保安、保潔、維修等物業服務，有圖書室、活動室、健身房和商業配套，還有外來人員居住中心管委會。
根據不同租賃房的結構、房型等，租金最高每月每平方米16.5元，最低0.86元。租房類別也多樣，有6人、4人一套的單身公寓，也有給已婚或資深外來務工者租住的一室一廳公寓等。
“在這里，其他的都能湊合，我們最關心的還是孩子上學問題”
專家表示，“城中村”現象出現是多種因素的結果，但多年來形成的非戶籍人口特別是來滬務工人員不能享受“同城待遇”是一個不容忽視的原因。“同城待遇”是破解城鄉“新二元結構”的難點，也是上海創新流動人口管理和服務體制的重點。
在“城中村”等流動人口聚居區采訪中，曾經有一名外來務工人員告訴記者：“在沒有更好的居住地之前，我們是不愿離開這里的。在這里，其他的都能湊合，我們最關心的還是孩子上學問題。”
“我英語越來越好了，還交了很多朋友。”來自安徽巢湖和縣的李陽今年15歲，在閔行區文來中學初中就讀。他的父親曾經參加過上海世博會場館建設。“兩年前，我讀完小學后到上海，當時人生地不熟，也不知道到哪里讀書。每天也只能待在集中居住區里，和那里的孩子一起玩。覺得上海很漂亮，卻很陌生。”
后來，李陽順利入讀閔行區文來中學。“班里45名學生，有上海的，也有不少和我住在一個居住區的外地孩子。一開始我學習有點跟不上，感覺跟上海的同學差距非常大。但是老師和同學都沒嫌棄我，利用課余和休息時間反復幫我補習。”
柳營路小學2004年起根據閔行區教育局的統一部署安排，停止招收本市地段學生，成為一所全部招收附近外來人口聚居區外來務工人員子女的公辦學校。校長虞敏麗說：“一開始，學生個人習慣、口音等差異性很大，老師們都不習慣，我們從家訪做起，觀察、關愛每一個外來孩子。”在這所學校，老師觀察不同方言的口音加以訓練，還把激勵性評價語言寫在學生的測驗卷上，使學生的普通話、英語水平大為提高。
上海市教委有關負責人介紹，2008年上海啟動新一輪郊區學校建設工程，到2010年，在郊區共投入資金100多億元，建設各類學校300多所，使城鄉接合部和郊區集鎮教育資源緊缺的局面大大緩解。
記者采訪中了解到，近年來上海通過在教育、醫療、文化等公共服務領域逐步“拉平”戶籍人口與外來人口之間的差距，促進公共服務均等化，努力破解新二元結構。
在英國拿到倫敦大學皇家霍洛威學院戲劇與劇場系碩士學位的盧璐近來非常忙碌。作為去年底剛剛孵化“出殼”的禾鄰社區藝術實踐社負責人，她正忙于為上海城鄉接合部的當地居民和外來人員組織社區藝術課堂。“我們的目的，是以劇場模式重新發現社區本土文化的價值，從而打破社區內不同人群之間的隔閡，促進社區居民的融合，并提升外來人員對城市社區的認同感。”
在上海，除了政府和企業，越來越多的民間力量正在加入到幫助外來人口融入城市的行列之中。2003年成立的樂群社工服務社是全國先進社會組織，它開發的第一個服務項目——“關愛農民工子弟”，主要是面向當時21所農民工子弟小學的5萬名青少年。
作為一所農民工子弟小學，民辦竹林小學的學生都來自外來務工人員家庭。來上海兩年的張珍珍告訴記者：“爸爸媽媽平時很忙，以前節假日都是在學校和同學們一起過的，今天能看到那么多上海的哥哥姐姐和我們一起做游戲，心里很開心。”
張珍珍所說的“哥哥姐姐”，就是上海樂群社工服務社的社工和上海沃爾瑪超市的員工。他們為竹林小學的同學們準備了各種考驗勇氣、團隊協作力、智慧的精彩小游戲，博得了孩子們的陣陣掌聲。歡樂喜悅的氛圍，引得許多路人停下腳步，不少家長還讓自己的孩子也加入到游戲中。
華東師范大學人口研究所所長丁金宏教授說，去年人口普查上海登記在冊的人口總數達到2300萬，其中流動人口超過900萬，流動人口中又有約七成是農民工群體。在這些農民工中，有相當數量傾向于長期留滬。因此，加大財政投入、創新社會管理機制，為他們提供更多的“同城待遇”，應當成為上海破解新二元結構的最佳政策選擇。
