編者按：2009年開始實(shí)施的食品安全法已經(jīng)進(jìn)入修訂程序。據(jù)記者了解，目前面向公眾征求意見環(huán)節(jié)已于7月15日結(jié)束，國家食藥監(jiān)總局從本周開始將通過專家研討、面向行業(yè)內(nèi)部以及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)征求意見等方式繼續(xù)吸納民意，并計(jì)劃于9月份向國務(wù)院法制辦提交修訂草案。法制辦要將草案提交國務(wù)院常務(wù)會議審議，如果能趕在今年年底前提交全國人大常委會審議，修訂后的食品安全法最早將于明年4月出臺。
民以食為天，食以安為先。實(shí)施只有4年時間就啟動修訂程序，既凸顯了國家對食品安全問題的重視，又凸顯了治理食品安全問題的緊迫。食品安全法的修訂將怎樣承載全社會的期待？它又將在多大程度上重塑公眾對食品安全的信心？為此，新華網(wǎng)記者特邀請食品安全方面專家、從業(yè)者、法律界人士，分別從政府監(jiān)管、消費(fèi)者維權(quán)以及市場機(jī)制等方面展開探討。12日、13日、14日將分別刊發(fā)三篇系列文章。
[聚焦食品安全法修訂之一]食品安全是監(jiān)管出來的嗎？
新華網(wǎng)記者 韓元俊 袁晗 實(shí)習(xí)生 馬文華
“您認(rèn)為當(dāng)前食品安全問題頻發(fā)的核心原因是什么？”當(dāng)記者將這個問題拋向公眾和行業(yè)專家時，所得到的答案并不一致。
接受記者采訪的公眾幾乎眾口一詞把原因歸結(jié)為監(jiān)管不力，分段管理、相互協(xié)調(diào)的食品安全機(jī)制并沒有發(fā)揮充分的作用，九龍治水的結(jié)局就是“龍多不治水”。
而專家盡管也認(rèn)可當(dāng)前的監(jiān)管尚有不足的地方，但是將核心原因歸結(jié)為“快速且無序擴(kuò)張的食品產(chǎn)業(yè)與相對滯后的治理體系之間的差距”，這是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性問題，任何國家都不可避免，在發(fā)達(dá)國家一度也非常嚴(yán)重。
一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府主管部門也通過一些數(shù)據(jù)和事例試圖證明中國當(dāng)前的食品安全治理還是取得了許多成效，但是這“和公眾的期待還有很大差距”。
“還有差距恰恰就說明了進(jìn)一步完善食品安全治理措施和法律法規(guī)的必要性。”北京常鴻律師事務(wù)所律師韓慶說，這也是食品安全法實(shí)施僅僅4年就啟動修訂程序的第一要義。
食品安全監(jiān)管為何總和公眾感受背離？
今年7月，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫發(fā)布了《全球食品安全指數(shù)報告》，報告依據(jù)世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界銀行等權(quán)威機(jī)構(gòu)的官方數(shù)據(jù)，綜合評估107個國家的食品安全現(xiàn)狀。其中在質(zhì)量安全保障能力排名方面，中國排名43位，屬于世界中上游、發(fā)展中國家前列，另一發(fā)展中人口大國印度則排名70位。
這一報告被許多媒體和研究機(jī)構(gòu)以及政府部門廣泛引用，以此證實(shí)中國食品安全現(xiàn)狀并不那么糟糕，甚至領(lǐng)先于中國發(fā)展水平所處的階段，“個別事件不足以影響總體質(zhì)量安全保障水平”。
經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫的報告在國際上都頗具權(quán)威性，但是這一數(shù)據(jù)并沒有得到中國網(wǎng)友的認(rèn)可，質(zhì)疑之聲在互聯(lián)網(wǎng)上隨處可見。
農(nóng)業(yè)部發(fā)布的報告也顯示，近年來，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況不斷改善。蔬菜、畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測合格率都保持在96%以上，其中畜禽產(chǎn)品達(dá)到99%。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過50%的消費(fèi)者認(rèn)為我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題比較嚴(yán)重，與監(jiān)測結(jié)果形成強(qiáng)烈反差。
問題出在什么地方？監(jiān)管到底有沒有問題？
長期從事食品安全問題研究的國家行政學(xué)院副教授胡穎廉認(rèn)為，監(jiān)管部門日常監(jiān)督檢查、檢測的頻次和力度并不為外界所知，而當(dāng)前社會普遍存在焦慮情緒，普通人對食品安全的信心幾乎喪失，因此一有風(fēng)吹草動，很容易引發(fā)公眾恐慌心理，而媒體的作用也會導(dǎo)致個別或局部食品安全風(fēng)險事件被放大。
“總體來說，近年來，食品安全治理政策創(chuàng)新是有成效的。只是，我國食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬過多，同時系統(tǒng)和科學(xué)的理論指導(dǎo)尚不足，加之社會轉(zhuǎn)型期不法分子利益驅(qū)動行為時有發(fā)生，因此當(dāng)前我國還處于食品安全風(fēng)險易發(fā)期和高發(fā)期，總體形勢不容樂觀。”胡穎廉說。
南開大學(xué)法學(xué)院副教授宋華琳則將之歸結(jié)為風(fēng)險警示機(jī)制的問題，認(rèn)為我國當(dāng)前沒有統(tǒng)一的風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警機(jī)制，尤其是公眾無法掌握較為全面的食品安全狀況。
這并不意味著我國食品安全監(jiān)管就完美無缺。韓慶說，恰恰相反，自1998年以來，歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革都涉及食品安全監(jiān)管，這就是適應(yīng)發(fā)展形勢的監(jiān)管體制“主動糾偏”。
食藥監(jiān)總局能否“包打天下”？
根據(jù)現(xiàn)行的食品安全法，我國實(shí)行由各部門按職責(zé)進(jìn)行分段管理的監(jiān)管體制，也就是國務(wù)院食安辦負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)、衛(wèi)生部門各負(fù)其責(zé)的“非常5+1”的體制，但這一體制很難做到無縫對接，容易造成部門之間權(quán)責(zé)不明、重復(fù)執(zhí)法、推諉扯皮等情形。
因此，在2013年全國兩會通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將散落在相關(guān)部門的食品安全監(jiān)管職能整合，成立了國家食品藥品監(jiān)督管理總局。
“監(jiān)管職能的變化，意味著食品安全法規(guī)定的分段監(jiān)管模式已經(jīng)終結(jié)，需要修改相應(yīng)條款，為機(jī)構(gòu)改革和依法行政提供法理依據(jù)。”宋華琳告訴記者，重新確定部門職責(zé)，依法確立各地方政府、各有關(guān)部門行之有效的監(jiān)管制度是這次食品安全法修訂的重要內(nèi)容。
但這并不意味著食藥監(jiān)總局將“包打天下”。據(jù)了解，本輪機(jī)構(gòu)改革后，總局與食品相關(guān)的司是四個，主要行使食品安全宏觀管理職能，包括分析研判形勢、督促地方監(jiān)管、糾正違法行為等，具體的監(jiān)督執(zhí)法辦案則交給地方監(jiān)管部門，同時要求加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、公安等部門溝通協(xié)調(diào)。
地方政府對食品安全負(fù)總責(zé)同樣有明確要求。宋華琳說，地方政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)，能打破部門之間的藩籬，促進(jìn)部門協(xié)調(diào)。“在法律修改中應(yīng)該進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確地方政府的監(jiān)管責(zé)任，明確食藥監(jiān)部門的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)以及機(jī)制。”
胡穎廉也認(rèn)為這樣的分工符合本輪機(jī)構(gòu)改革“簡政放權(quán)”、“少管微觀，多管宏觀”的總體思路，也符合地方政府負(fù)總責(zé)的制度安排。胡穎廉說，國家總局應(yīng)該做的是頂層設(shè)計(jì)，也就是法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險監(jiān)測、重大事件應(yīng)急等，這些都是地方?jīng)]有能力提供的公共服務(wù)。所以，“我們不必太過擔(dān)心監(jiān)管力量薄弱，這是一個科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。”
企業(yè)才是“第一責(zé)任人”
相關(guān)專家認(rèn)為，公眾存在政府對食品安全監(jiān)管不力的看法，很大程度上也源于企業(yè)“第一責(zé)任人”的責(zé)任意識淡化，本該由企業(yè)承擔(dān)的第一責(zé)任，卻由政府為其背書。
今年2月，中國社會科學(xué)院食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心發(fā)布的報告稱，在現(xiàn)有法規(guī)和運(yùn)行背景下，食品上市前的審查，就相當(dāng)于政府為其背書和擔(dān)保（至少是部分擔(dān)保），政府自然也就承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險。
胡穎廉認(rèn)為，這個問題的核心是要轉(zhuǎn)變理念和方式，目前監(jiān)管部門主要扮演“保姆”或“保安”角色，管了許多不該管、管不好的事，出了事消費(fèi)者當(dāng)然找政府。監(jiān)管部門要轉(zhuǎn)變理念和方式，真正理想的角色應(yīng)該是“警察”，讓生產(chǎn)經(jīng)營者自己擔(dān)負(fù)起首負(fù)責(zé)任。
“食品質(zhì)量是生產(chǎn)出來的，而不是監(jiān)管出來的，食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的第一責(zé)任人。”宋華琳說，現(xiàn)行食品安全法第三條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，對社會和公眾負(fù)責(zé)，保證食品安全，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任。如何通過他律和自律相結(jié)合，從而規(guī)范食品行業(yè)，引導(dǎo)和促進(jìn)食品行業(yè)健康發(fā)展，成為當(dāng)務(wù)之急。
中國社科院食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心主任張永建認(rèn)為，食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)不在于處罰了多少違法的“壞蛋”，而在于預(yù)防和全過程監(jiān)管，在發(fā)生對消費(fèi)者造成損害之前就發(fā)現(xiàn)問題。這就需要通過健全與完善違法事實(shí)公布、風(fēng)險警示、信用體系、行業(yè)禁入等新型監(jiān)管方式，來進(jìn)行有效監(jiān)管。
治理食品安全還需要全社會倡導(dǎo)“共治共享”的氛圍，據(jù)了解，目前中央已經(jīng)把食品安全監(jiān)管工作納入社會管理創(chuàng)新的范疇，社會管理則要求調(diào)動各方積極性。今年食品安全周的主題是“社會共治，同心攜手維護(hù)食品安全”。汪洋副總理在出席全國食品安全宣傳周主場活動時強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局，凝聚起維護(hù)食品安全的強(qiáng)大合力。因此，胡穎廉建議設(shè)立“主責(zé)在企業(yè)，主體是民眾，主導(dǎo)靠政府”的工作格局，通過嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任，強(qiáng)化行政處罰和刑事司法銜接，在全社會倡導(dǎo)“共治共享”的食品安全氛圍，避免人人造假、人人受害的“易糞相食”惡性循環(huán)。
