建設富有活力的國資監管新格局
邵春保
這本書取名為國資監管格局，是想讓您對國資監管復雜而陌生的內容有個清晰的認識。
格局是指事物相對穩定的結構、態勢和布局，它的大氣和蓬勃，有助于敞開胸懷看問題；它的線條和棱角有助于把繁瑣的內容簡單化。
就國資監管格局而言，它是國資監管系統中多種體制并存又聯系的結構。它是空間結構和時間結構的統一，是穩定性結構和可變性結構的統一。它的空間結構由國資監管的不同模式構成，包括國資委模式、金融監管模式、部門監管模式等，每種模式由不同的體制機制和制度所決定，特定的體制機制和制度是監管要素即主體、對象、框架、方式方法的表達。它的時間結構反映國資監管結構和態勢的歷史演進，包括歷史格局、現行格局、發展格局、未來格局。它的穩定性結構反映國資監管的規律性認識，不因模式和體制的變化而變化。它的可變性結構反映國資監管發展變化的動態特質，由此國資監管可以持續的探索創新和發展。如何認識國資監管格局，怎樣完善現行國資監管，如何將監管格局引向更加美好的未來，這些都為大家所關心。
近些年國資監管和國企改革發展取得重大成就，為經濟社會發展作出重大貢獻，國有企業正由國內市場走向國際市場，成為世人關注的一支新型力量和重要力量。社會上對國資監管和國有企業的成就鼓與呼，但與此同時，有關國企壟斷、國進民退、收入分配、國企腐敗等問題，也引起社會熱議。國有企業及國資監管系統，在虛心接受、積極借鑒建設性意見，著力改進工作的同時，澄清誤解，統一思想，煥發激情。同時，我們也看清少數人利用市場的復雜和險惡，極力丑化和妖魔化國企和國資；看清極少數人在市場競爭中敗下陣來又投筆從戎，用攻擊意識形態和社會制度的方式解決屬于市場競爭的問題；看清一些反動勢力在攻擊我們國企和國資不成時，便轉而對“走出去”的民營企業下狠手。由此，我們不難發現個別西方政府對人對已的雙重標準，不難認識少數人在我國制造國企和民企對立，意在整體對抗我們的民族資本和國民經濟的本質。
研究國資監管格局，涉及國有資產和國有企業，首先要弄清方向和原則要求，既不能用過去的標準來認識，也不能拿國外的尺度去衡量，更不能搞雙重標準。中國特色社會主義的道路、理論和制度是我們的根本方向，社會主義市場經濟是我們建立國資監管格局的基本遵循。我們要防止將社會主義與市場經濟割裂開來，抓住一點，不及其余；防止機械地結合，缺少內在融合。要完整準確地把握社會主義市場經濟的深刻內涵，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展；堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存；堅持市場配置資源的基礎性作用、發揮宏觀調控作用。為更好把握這些原則性要求，有必要搞清中國特色社會主義市場經濟與一般市場經濟的區別，特別是國有資產功能在國內外的差別。
一般市場經濟，其市場平臺主要是私人資本，資本家雇用工人為其勞動，前者主要獲得資本收入，后者主要是勞動收入。這種市場國有企業份額很小，當私人資本不愿進入利潤低或無利潤的領域或行業時，才由國有企業來投資經營。因此，國有經濟的功能主要是為社會提供公共產品和服務，其贏利功能很弱，甚至要靠納稅人的錢來補貼。從理論和制度上講，資本主義市場經濟造成的兩級分化最嚴重，因為資本家和雇傭者收入懸殊是以資本和勞動的差別決定的。
我國的社會主義市場經濟強調的是多種所有制經濟平等競爭、共同發展，同時注重體現公有制的主體地位，發揮國有經濟的主導作用。因此，我們的國有資產除具有與一般市場經濟國家相同的功能外，還強調贏利功能，國有企業的功能定位和法律性質也與西方有很大不同。西方國有企業一般屬于非贏利性的政府實體或準政府實體，目的是以公益方式提供公共產品和公共服務；我們的國有企業在法律性質上屬于贏利性企業法人，是獨立的市場主體和法人實體，具有市場化、商業化、股權多元化特征。國有企業除了公益性功能，還要實現國有資產的保值增值，國家通過二次三次分配，將企業所得利潤向貧困地區和人口傾斜，爭取共同富裕。這是我們的國家性質、社會主義市場經濟性質決定的。
曾經一個時期，有人拿西方市場經濟的標準來評價甚至指導我國市場主體布局，要求國有資本完全退出市場或保留小部分國有經濟，他們只看到市場上部分的民，沒有看到國有經濟代表著多數的民。如果按照西方的理論和標準，國有資本退出再退出，退到與西方同樣的程度，那么最終受益還輪不到我們的民營企業，而是具有雄厚實力的外資跨國企業。那樣，我們就丟掉了自己的特色，丟掉了公有制，丟掉了社會主義，丟掉了群眾利益，這正是敵對勢力所期望的。至于百姓對全民資產所獲收益的感覺，也是重要的問題。對此，我們要看到國有企業從上世紀末三年脫困恢復過來，雖然不少企業已經贏利，但整體還比較羸弱，還需要進一步加強監管，提高素質，做強做優，獲取更大的資本積累；況且國有企業在全力履行社會責任的同時，除上繳巨額稅金，將國企利潤的一定比例向社保基金轉移，還上交一定比例的紅利，上交比例還在逐漸上調。至于如何更合理的收取利潤，在生產和分配方面劃分怎樣的比例，如何更好地把國有經濟的紅利公平合理地體現在廣大群眾身上，尚需改進和完善。這些是方法問題，前者是性質問題。
在正確區分國有企業和國資監管的一些原則是非基礎上，必須清醒地看到我們存在的問題。現行國資監管格局，結束了舊體制“九龍治水”的局面，通過改革探索，建立了國資委監管體制，整體格局好轉。但是，監管體制的改革不完整、不徹底，金融、鐵路、郵政、煙草、文化、教育、科技等許多領域的國有資產監管體制，仍然是五花八門，非常零亂，即便改革了的領域和范圍，措施也未完全到位。在國資委監管的大量國有資產外，尚未進入監管體系的其它經營性國有資產，又形成了各自的監管小體系，盡管有的不符合市場經濟體制的要求，有的還是傳統的監管模式，這些模式或體制政企不分、政資不分，實施行政監管、部門監管，缺少市場性，資產監管薄弱，容易部門干預、長官意志、權錢交易，存在腐敗風險，影響資產保值增值，不利資產布局結構調整，影響干部廉潔。特別是國資委體制運行十年，國資經營和監管取得好的效果，如果在這樣的情況下再成立各類資產監管機構，就會再次形成零亂割據的國資監管狀況，既加大成本、低水平重復，又容易造成監管交叉重疊或真空，影響監管效率和效果。針對這種國有資產經營和監管效率不平衡的狀況，為了國有資產統籌布局，實現嚴密科學的國有資產監管，應當按照十八大完善國資監管體制的要求，建立新的監管格局。
構建國資監管新格局，不是作文章，不是搞設計，是面對現實，著眼于運用。需要我們在對各種監管現象和特征的認識中，提練規律性認識，把握那些不因模式體制不同而變化的本質內容，在新格局中反映自發走向自覺、必然走向自由的精神，開辟廣闊的發展前途；需要我們在對歷史格局、現行格局的分析以及中外監管的比較中總結經驗，在發展完善監管思路和設計未來監管格局中，擺脫各種觀念和利益的羈絆，開拓思路，大膽革新，超越歷史，面向未來；需要我們在對現行多種體制并存的問題分析中弄清監管要素配置不合理不科學的根源，提出新的監管主體、對象、框架、方式方法諸要素構成，體現新格局的科學性和時代性。監管新格局的精神主要體現在要素構成上，主要內容有四個方面：
一是明確四個監管主體。包括人大和政府的法律、政策宏觀監管；國資委的專門監管；企業的委托代理監管；有關部門、行業和中介組織、媒體網絡、社會公眾的行業監管、市場監管、社會監管。
二是經營性國資逐漸統一監管。第一，把鐵路、煙草、郵政及零散在各部門、各層次的國有資產，包括縣及縣以下的國有資產都并入國資委監管模式，實施系統的監管；行政事業性和資源性國有資產轉為經營性國有資產的，都應納入國資委監管模式；第二，結合金融創新和混合金融的發展，建立統一的金融監管協調機構，整合各方面的金融資產監管權力，加強出資人監管，處理好與金融行業監管、市場監管的關系；第三，中央文化類國有資產的監管，要以加強資產的基礎監管為主，探索這類資產的監管內容和方式方法，為將來經營性國有資產的集中統一監管積累經驗。第四，在現行監管格局基礎上，按照完善監管的要求，各類監管體制先行探索和整合，經過試驗，分步驟推進，直到條件成熟，時機適當，將剩余的經營性國資全部統一到新的監管體制內。
三是實施三種監管框架。由于經營性國資量大面廣，中央、省、市、縣在監管中各有特點，不同類型的資產經營和監管有不同的要求，因此設計三種監管框架，可在實際中根據情況予以比較、鑒別、選擇和改進。第一種是兩層架構，突出國資監管機構的特殊性質，可以直接持股，然后是國資委直接監管的國有企業；第二種是三層架構，即代表國家實施資產監管的國資委、國資委下屬國有資產管理公司、管理公司直接監管國有企業；第三種是前兩種混合的模式。
四是完善監管內容創新監管方法。要根據主體和對象的變化相應地調整監管內容和方式方法，加強針對性，賦予靈活性。要善于運用人大政府的法律政策宏觀監管方式，激勵企業懷著責任意識用好委托代理的監管方式，充分發揮政府部門、中介組織、行業協會、媒體公眾各具特點的行業、市場、社會的監管作用。尤其要創新國資監管機構的專門監管方式方法，建議在完善監管的體制中，采用基礎監管、專業監管、綜合協調監管、創新監管、輔助性監管等主要方式，與之相應內設五類機構，把內容與方式方法綁在一起，實現剛性監管法制化，行業性監管專業化，動態性監管信息化，分類性監管對標化，促進監管的針對性，增強監管實效性。
國資監管要素的調整，監管架構的重建，監管體制的改革，要在堅持中國特色社會主義原則的基礎上，更加適應市場經濟的策略靈活性，與各種非公主體融洽相處，平等競爭，體現活力；要在堅持對經營性國資統一監管的基礎上，更加自覺地運用對立統一的規律，促進監管體制內諸要素的積極互動和創新；要在堅持監管內容相對穩定的基礎上，更加注重內容與方式方法的緊密結合，使完善的監管體制充滿生機和活力。惟其如此，國資監管工作，才能更好地促進國有資產保值增值，向社會提供優質的公共產品和服務；才能更好地促進國有經濟布局優化，發展壯大國有經濟；才能更好地同各種市場主體合作共處，平等競爭，充分體現中國特色社會主義市場經濟的體制優勢。
國資國企乃國之重器，展望未來，國資監管事業使命光榮，任重道遠。我們堅信，富有活力的國資監管新格局，必將在實踐的探索中不斷豐富發展，必將為完善社會主義市場經濟體制增添濃墨重彩的篇章。
（《國資監管格局》一書已于2013年3月在中國經濟出版社出版，全書37萬字）
[附]
【邵春保《國資監管格局》一書提要】本書在分析國有資產監管現象和問題中，首次提出監管對象、主體、框架、方式方法四要素；在總結國資監管的發展變化中，把國資監管劃分為歷史格局、現行格局、發展格局、未來格局四個階段；在探索國資監管理論和實踐經驗中，提煉出國資監管的動靜、內外、虛實、公私等四個規律性認識。為了解決國資監管不平衡、監管體制和政策不統一和多頭監管等問題，防止“九龍治水”的格局反復，本書立足現行體制的改進和完善，著眼未來經營性國資的統一監管，提出國資監管發展格局的思路和未來格局的架構。富有活力的國資監管新格局必將在實踐探索中不斷豐富發展，必將為完善社會主義市場經濟體制添上濃墨重彩的篇章。
