建設(shè)富有活力的國(guó)資監(jiān)管新格局
邵春保
這本書取名為國(guó)資監(jiān)管格局，是想讓您對(duì)國(guó)資監(jiān)管復(fù)雜而陌生的內(nèi)容有個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。
格局是指事物相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)、態(tài)勢(shì)和布局，它的大氣和蓬勃，有助于敞開胸懷看問(wèn)題；它的線條和棱角有助于把繁瑣的內(nèi)容簡(jiǎn)單化。
就國(guó)資監(jiān)管格局而言，它是國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)中多種體制并存又聯(lián)系的結(jié)構(gòu)。它是空間結(jié)構(gòu)和時(shí)間結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一，是穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)和可變性結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一。它的空間結(jié)構(gòu)由國(guó)資監(jiān)管的不同模式構(gòu)成，包括國(guó)資委模式、金融監(jiān)管模式、部門監(jiān)管模式等，每種模式由不同的體制機(jī)制和制度所決定，特定的體制機(jī)制和制度是監(jiān)管要素即主體、對(duì)象、框架、方式方法的表達(dá)。它的時(shí)間結(jié)構(gòu)反映國(guó)資監(jiān)管結(jié)構(gòu)和態(tài)勢(shì)的歷史演進(jìn)，包括歷史格局、現(xiàn)行格局、發(fā)展格局、未來(lái)格局。它的穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)反映國(guó)資監(jiān)管的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，不因模式和體制的變化而變化。它的可變性結(jié)構(gòu)反映國(guó)資監(jiān)管發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)特質(zhì)，由此國(guó)資監(jiān)管可以持續(xù)的探索創(chuàng)新和發(fā)展。如何認(rèn)識(shí)國(guó)資監(jiān)管格局，怎樣完善現(xiàn)行國(guó)資監(jiān)管，如何將監(jiān)管格局引向更加美好的未來(lái)，這些都為大家所關(guān)心。
近些年國(guó)資監(jiān)管和國(guó)企改革發(fā)展取得重大成就，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)，國(guó)有企業(yè)正由國(guó)內(nèi)市場(chǎng)走向國(guó)際市場(chǎng)，成為世人關(guān)注的一支新型力量和重要力量。社會(huì)上對(duì)國(guó)資監(jiān)管和國(guó)有企業(yè)的成就鼓與呼，但與此同時(shí)，有關(guān)國(guó)企壟斷、國(guó)進(jìn)民退、收入分配、國(guó)企腐敗等問(wèn)題，也引起社會(huì)熱議。國(guó)有企業(yè)及國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)，在虛心接受、積極借鑒建設(shè)性意見(jiàn)，著力改進(jìn)工作的同時(shí)，澄清誤解，統(tǒng)一思想，煥發(fā)激情。同時(shí)，我們也看清少數(shù)人利用市場(chǎng)的復(fù)雜和險(xiǎn)惡，極力丑化和妖魔化國(guó)企和國(guó)資；看清極少數(shù)人在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中敗下陣來(lái)又投筆從戎，用攻擊意識(shí)形態(tài)和社會(huì)制度的方式解決屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題；看清一些反動(dòng)勢(shì)力在攻擊我們國(guó)企和國(guó)資不成時(shí)，便轉(zhuǎn)而對(duì)“走出去”的民營(yíng)企業(yè)下狠手。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)個(gè)別西方政府對(duì)人對(duì)已的雙重標(biāo)準(zhǔn)，不難認(rèn)識(shí)少數(shù)人在我國(guó)制造國(guó)企和民企對(duì)立，意在整體對(duì)抗我們的民族資本和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)。
研究國(guó)資監(jiān)管格局，涉及國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)，首先要弄清方向和原則要求，既不能用過(guò)去的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)識(shí)，也不能拿國(guó)外的尺度去衡量，更不能搞雙重標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)特色社會(huì)主義的道路、理論和制度是我們的根本方向，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我們建立國(guó)資監(jiān)管格局的基本遵循。我們要防止將社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)割裂開來(lái)，抓住一點(diǎn)，不及其余；防止機(jī)械地結(jié)合，缺少內(nèi)在融合。要完整準(zhǔn)確地把握社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深刻內(nèi)涵，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存；堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用、發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。為更好把握這些原則性要求，有必要搞清中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的區(qū)別，特別是國(guó)有資產(chǎn)功能在國(guó)內(nèi)外的差別。
一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其市場(chǎng)平臺(tái)主要是私人資本，資本家雇用工人為其勞動(dòng)，前者主要獲得資本收入，后者主要是勞動(dòng)收入。這種市場(chǎng)國(guó)有企業(yè)份額很小，當(dāng)私人資本不愿進(jìn)入利潤(rùn)低或無(wú)利潤(rùn)的領(lǐng)域或行業(yè)時(shí)，才由國(guó)有企業(yè)來(lái)投資經(jīng)營(yíng)。因此，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能主要是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，其贏利功能很弱，甚至要靠納稅人的錢來(lái)補(bǔ)貼。從理論和制度上講，資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成的兩級(jí)分化最嚴(yán)重，因?yàn)橘Y本家和雇傭者收入懸殊是以資本和勞動(dòng)的差別決定的。
我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是多種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展，同時(shí)注重體現(xiàn)公有制的主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。因此，我們的國(guó)有資產(chǎn)除具有與一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相同的功能外，還強(qiáng)調(diào)贏利功能，國(guó)有企業(yè)的功能定位和法律性質(zhì)也與西方有很大不同。西方國(guó)有企業(yè)一般屬于非贏利性的政府實(shí)體或準(zhǔn)政府實(shí)體，目的是以公益方式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；我們的國(guó)有企業(yè)在法律性質(zhì)上屬于贏利性企業(yè)法人，是獨(dú)立的市場(chǎng)主體和法人實(shí)體，具有市場(chǎng)化、商業(yè)化、股權(quán)多元化特征。國(guó)有企業(yè)除了公益性功能，還要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，國(guó)家通過(guò)二次三次分配，將企業(yè)所得利潤(rùn)向貧困地區(qū)和人口傾斜，爭(zhēng)取共同富裕。這是我們的國(guó)家性質(zhì)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)決定的。
曾經(jīng)一個(gè)時(shí)期，有人拿西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)甚至指導(dǎo)我國(guó)市場(chǎng)主體布局，要求國(guó)有資本完全退出市場(chǎng)或保留小部分國(guó)有經(jīng)濟(jì)，他們只看到市場(chǎng)上部分的民，沒(méi)有看到國(guó)有經(jīng)濟(jì)代表著多數(shù)的民。如果按照西方的理論和標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)有資本退出再退出，退到與西方同樣的程度，那么最終受益還輪不到我們的民營(yíng)企業(yè)，而是具有雄厚實(shí)力的外資跨國(guó)企業(yè)。那樣，我們就丟掉了自己的特色，丟掉了公有制，丟掉了社會(huì)主義，丟掉了群眾利益，這正是敵對(duì)勢(shì)力所期望的。至于百姓對(duì)全民資產(chǎn)所獲收益的感覺(jué)，也是重要的問(wèn)題。對(duì)此，我們要看到國(guó)有企業(yè)從上世紀(jì)末三年脫困恢復(fù)過(guò)來(lái)，雖然不少企業(yè)已經(jīng)贏利，但整體還比較羸弱，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，提高素質(zhì)，做強(qiáng)做優(yōu)，獲取更大的資本積累；況且國(guó)有企業(yè)在全力履行社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，除上繳巨額稅金，將國(guó)企利潤(rùn)的一定比例向社保基金轉(zhuǎn)移，還上交一定比例的紅利，上交比例還在逐漸上調(diào)。至于如何更合理的收取利潤(rùn)，在生產(chǎn)和分配方面劃分怎樣的比例，如何更好地把國(guó)有經(jīng)濟(jì)的紅利公平合理地體現(xiàn)在廣大群眾身上，尚需改進(jìn)和完善。這些是方法問(wèn)題，前者是性質(zhì)問(wèn)題。
在正確區(qū)分國(guó)有企業(yè)和國(guó)資監(jiān)管的一些原則是非基礎(chǔ)上，必須清醒地看到我們存在的問(wèn)題。現(xiàn)行國(guó)資監(jiān)管格局，結(jié)束了舊體制“九龍治水”的局面，通過(guò)改革探索，建立了國(guó)資委監(jiān)管體制，整體格局好轉(zhuǎn)。但是，監(jiān)管體制的改革不完整、不徹底，金融、鐵路、郵政、煙草、文化、教育、科技等許多領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，仍然是五花八門，非常零亂，即便改革了的領(lǐng)域和范圍，措施也未完全到位。在國(guó)資委監(jiān)管的大量國(guó)有資產(chǎn)外，尚未進(jìn)入監(jiān)管體系的其它經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，又形成了各自的監(jiān)管小體系，盡管有的不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，有的還是傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，這些模式或體制政企不分、政資不分，實(shí)施行政監(jiān)管、部門監(jiān)管，缺少市場(chǎng)性，資產(chǎn)監(jiān)管薄弱，容易部門干預(yù)、長(zhǎng)官意志、權(quán)錢交易，存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)，影響資產(chǎn)保值增值，不利資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，影響干部廉潔。特別是國(guó)資委體制運(yùn)行十年，國(guó)資經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管取得好的效果，如果在這樣的情況下再成立各類資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就會(huì)再次形成零亂割據(jù)的國(guó)資監(jiān)管狀況，既加大成本、低水平重復(fù)，又容易造成監(jiān)管交叉重疊或真空，影響監(jiān)管效率和效果。針對(duì)這種國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管效率不平衡的狀況，為了國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)籌布局，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)密科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)按照十八大完善國(guó)資監(jiān)管體制的要求，建立新的監(jiān)管格局。
構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管新格局，不是作文章，不是搞設(shè)計(jì)，是面對(duì)現(xiàn)實(shí)，著眼于運(yùn)用。需要我們?cè)趯?duì)各種監(jiān)管現(xiàn)象和特征的認(rèn)識(shí)中，提練規(guī)律性認(rèn)識(shí)，把握那些不因模式體制不同而變化的本質(zhì)內(nèi)容，在新格局中反映自發(fā)走向自覺(jué)、必然走向自由的精神，開辟?gòu)V闊的發(fā)展前途；需要我們?cè)趯?duì)歷史格局、現(xiàn)行格局的分析以及中外監(jiān)管的比較中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)展完善監(jiān)管思路和設(shè)計(jì)未來(lái)監(jiān)管格局中，擺脫各種觀念和利益的羈絆，開拓思路，大膽革新，超越歷史，面向未來(lái)；需要我們?cè)趯?duì)現(xiàn)行多種體制并存的問(wèn)題分析中弄清監(jiān)管要素配置不合理不科學(xué)的根源，提出新的監(jiān)管主體、對(duì)象、框架、方式方法諸要素構(gòu)成，體現(xiàn)新格局的科學(xué)性和時(shí)代性。監(jiān)管新格局的精神主要體現(xiàn)在要素構(gòu)成上，主要內(nèi)容有四個(gè)方面：
一是明確四個(gè)監(jiān)管主體。包括人大和政府的法律、政策宏觀監(jiān)管；國(guó)資委的專門監(jiān)管；企業(yè)的委托代理監(jiān)管；有關(guān)部門、行業(yè)和中介組織、媒體網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)公眾的行業(yè)監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管。
二是經(jīng)營(yíng)性國(guó)資逐漸統(tǒng)一監(jiān)管。第一，把鐵路、煙草、郵政及零散在各部門、各層次的國(guó)有資產(chǎn)，包括縣及縣以下的國(guó)有資產(chǎn)都并入國(guó)資委監(jiān)管模式，實(shí)施系統(tǒng)的監(jiān)管；行政事業(yè)性和資源性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的，都應(yīng)納入國(guó)資委監(jiān)管模式；第二，結(jié)合金融創(chuàng)新和混合金融的發(fā)展，建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，整合各方面的金融資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力，加強(qiáng)出資人監(jiān)管，處理好與金融行業(yè)監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管的關(guān)系；第三，中央文化類國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，要以加強(qiáng)資產(chǎn)的基礎(chǔ)監(jiān)管為主，探索這類資產(chǎn)的監(jiān)管內(nèi)容和方式方法，為將來(lái)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管積累經(jīng)驗(yàn)。第四，在現(xiàn)行監(jiān)管格局基礎(chǔ)上，按照完善監(jiān)管的要求，各類監(jiān)管體制先行探索和整合，經(jīng)過(guò)試驗(yàn)，分步驟推進(jìn)，直到條件成熟，時(shí)機(jī)適當(dāng)，將剩余的經(jīng)營(yíng)性國(guó)資全部統(tǒng)一到新的監(jiān)管體制內(nèi)。
三是實(shí)施三種監(jiān)管框架。由于經(jīng)營(yíng)性國(guó)資量大面廣，中央、省、市、縣在監(jiān)管中各有特點(diǎn)，不同類型的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管有不同的要求，因此設(shè)計(jì)三種監(jiān)管框架，可在實(shí)際中根據(jù)情況予以比較、鑒別、選擇和改進(jìn)。第一種是兩層架構(gòu)，突出國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的特殊性質(zhì)，可以直接持股，然后是國(guó)資委直接監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)；第二種是三層架構(gòu)，即代表國(guó)家實(shí)施資產(chǎn)監(jiān)管的國(guó)資委、國(guó)資委下屬國(guó)有資產(chǎn)管理公司、管理公司直接監(jiān)管國(guó)有企業(yè)；第三種是前兩種混合的模式。
四是完善監(jiān)管內(nèi)容創(chuàng)新監(jiān)管方法。要根據(jù)主體和對(duì)象的變化相應(yīng)地調(diào)整監(jiān)管內(nèi)容和方式方法，加強(qiáng)針對(duì)性，賦予靈活性。要善于運(yùn)用人大政府的法律政策宏觀監(jiān)管方式，激勵(lì)企業(yè)懷著責(zé)任意識(shí)用好委托代理的監(jiān)管方式，充分發(fā)揮政府部門、中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體公眾各具特點(diǎn)的行業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的監(jiān)管作用。尤其要?jiǎng)?chuàng)新國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專門監(jiān)管方式方法，建議在完善監(jiān)管的體制中，采用基礎(chǔ)監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管、輔助性監(jiān)管等主要方式，與之相應(yīng)內(nèi)設(shè)五類機(jī)構(gòu)，把內(nèi)容與方式方法綁在一起，實(shí)現(xiàn)剛性監(jiān)管法制化，行業(yè)性監(jiān)管專業(yè)化，動(dòng)態(tài)性監(jiān)管信息化，分類性監(jiān)管對(duì)標(biāo)化，促進(jìn)監(jiān)管的針對(duì)性，增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效性。
國(guó)資監(jiān)管要素的調(diào)整，監(jiān)管架構(gòu)的重建，監(jiān)管體制的改革，要在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義原則的基礎(chǔ)上，更加適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的策略靈活性，與各種非公主體融洽相處，平等競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)活力；要在堅(jiān)持對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)資統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上，更加自覺(jué)地運(yùn)用對(duì)立統(tǒng)一的規(guī)律，促進(jìn)監(jiān)管體制內(nèi)諸要素的積極互動(dòng)和創(chuàng)新；要在堅(jiān)持監(jiān)管內(nèi)容相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，更加注重內(nèi)容與方式方法的緊密結(jié)合，使完善的監(jiān)管體制充滿生機(jī)和活力。惟其如此，國(guó)資監(jiān)管工作，才能更好地促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)；才能更好地促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化，發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)；才能更好地同各種市場(chǎng)主體合作共處，平等競(jìng)爭(zhēng)，充分體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制優(yōu)勢(shì)。
國(guó)資國(guó)企乃國(guó)之重器，展望未來(lái)，國(guó)資監(jiān)管事業(yè)使命光榮，任重道遠(yuǎn)。我們堅(jiān)信，富有活力的國(guó)資監(jiān)管新格局，必將在實(shí)踐的探索中不斷豐富發(fā)展，必將為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制增添濃墨重彩的篇章。
（《國(guó)資監(jiān)管格局》一書已于2013年3月在中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社出版，全書37萬(wàn)字）
[附]
【邵春保《國(guó)資監(jiān)管格局》一書提要】本書在分析國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)象和問(wèn)題中，首次提出監(jiān)管對(duì)象、主體、框架、方式方法四要素；在總結(jié)國(guó)資監(jiān)管的發(fā)展變化中，把國(guó)資監(jiān)管劃分為歷史格局、現(xiàn)行格局、發(fā)展格局、未來(lái)格局四個(gè)階段；在探索國(guó)資監(jiān)管理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，提煉出國(guó)資監(jiān)管的動(dòng)靜、內(nèi)外、虛實(shí)、公私等四個(gè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)。為了解決國(guó)資監(jiān)管不平衡、監(jiān)管體制和政策不統(tǒng)一和多頭監(jiān)管等問(wèn)題，防止“九龍治水”的格局反復(fù)，本書立足現(xiàn)行體制的改進(jìn)和完善，著眼未來(lái)經(jīng)營(yíng)性國(guó)資的統(tǒng)一監(jiān)管，提出國(guó)資監(jiān)管發(fā)展格局的思路和未來(lái)格局的架構(gòu)。富有活力的國(guó)資監(jiān)管新格局必將在實(shí)踐探索中不斷豐富發(fā)展，必將為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制添上濃墨重彩的篇章。
